预算法:走向效率制衡与透明

时间:14-09-16 03:46 责任编辑: 来源:新闻评论 点击:

  9月1日,“马拉松”式的预算法修改终于完成,全国人大常委会表决通过修改决定,新法将于明年初开始施行。此前《预算法》二审稿令人关注的修改是把人民银行的“经理国库”职能去掉,降低了其影响力和资金掌控力。如今经过博弈又出现妥协,最终恢复了人民银行的这一原有地位。

  虽然这只是预算法修改这一大事中的插曲,却有很多值得思考的地方。首先,这表面上是财政部和人民银行因为国库现金的安全性、管理归属、影响等因素而进行的争执,但背后却反映出财政与货币两大部门的协调机制缺失。长期以来,两大部门并没有常设性的协调组织和模式,而是“遇到问题,有事说事”,这使得财政货币政策与财政金融工作配合的效率都难以提高。如在国库管理方面,国库现金的投放节奏可能与央行货币政策的周期难以协调,造成政策矛盾甚至冲突。因此,应该充分借鉴欧美经验,尽快构建相应协调机制,着重应对涉及国家层面意义的协调难题。

  其次,原有争议的核心其实是庞大的国库现金余额,其近两年多数月份都在3万亿元以上。我们知道,企业资金沉淀过多意味着低效率,流金流转快则可以降低融资压力,对于政府来说也是如此。当前多数国家的国库现金余额都保持在较低水平,甚至是零余额。从技术上说实现低余额并不难,主要是涉及到政府预算制度的内在改革难题。2007年财政部就提出通过“理财”来降低国库现金余额,当时月均余额只有两万亿元左右,显然迄今成效有限。因此,推动降低国库现金余额、提高财政资金使用效率才是重点,当国库余额很低时,两部门的管理权争议也就没有太大意义。

  此次预算法修改还有一些不尽如人意的地方,如在国库单一账户之外保留了财政专户,后者显然是非税收入、基金性收入的“黑箱”集中地,另外地方国库的管理与集中支付依然还有距离。虽然在当前格局下保留人民银行经理国库的责权制约非常有必要,但同样在现有格局下,多年来财政资金管理的重重问题并未根本解决。在尚未达到为政府财权建立制衡机制的最终目标之前,国库现金管理权之争只是技术层面问题,更重要的现实选择是政府真正通过完备的财务报告公开,接受公众监督与制约。

  按照国际惯例,最主要的政府财务报表有几种。一是资产负债表,反映特定时点上政府的“家底”和“债务”有多深;二是政府运营表,反映政府全部收支情况和业绩,相当于企业的损益表;三是现金流量表,反映政府拥有现金的变动情况。除了要具备完善的财务报告体系,世界许多国家还有促使政府公开这些信息的机制。在多数市场经济国家,政府预算公开的程度和方式往往都以法律形式确定,公众甚至可以通过诉讼来尝试阻止可能违法的政府支出项目。照此标准看,我国的政府财务报告还很不完备。我国现在只有预算会计报告,包括财政总预算会计编制的会计报表和行政事业单位编制的会计报表。由于会计体系割裂且存在诸多弊端,故而也难以提供准确的会计信息,即使在财政部门内部,也无法系统把握资金运作的全貌。

  总之,政府预算制度完善的衡量尺度,分别是效率、制衡和透明,前两项改革面临的挑战更多,当前应更着眼于后者。这次预算法修改已对此有较大改进,下一步应在细则上将其作为重中之重,因为公开透明是一切低效、腐败和寻租的天敌。

(责任编辑:DF127)

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